Il modello ingiuntivo-prescrizionale nei reati ambientali: natura giuridica e forme di tutela avverso le «prescrizioni» dell'organo di vigilanza

La prescrizione impartita ai sensi dell'art.318-terd.lgs. n. 152/2006, non è un provvedimento amministrativo, ma un atto tipico di polizia giudiziaria non autonomamente né immediatamente impugnabile davanti al giudice penale, restando ogni questione devoluta al giudice penale successivamente all'esercizio dell'azione penale o alla richiesta di archiviazione.

La fattispecie sottoposta all'esame della Suprema Corte attiene ad un aspetto particolare della «disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale», quale l'istituto delle «prescrizioni», impartite, ai sensi degli artt. 318-bis e ss.t.u.a. (d.lgs. n. 152/2006), dall'organo di vigilanza, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, ovvero dalla stessa polizia giudiziaria.

Nel caso di specie, la società raggiunta dal provvedimento “ingiuntivo-prescrizionale” aveva inizialmente proposto innanzi al g.i.p. istanza per la declaratoria di illegittimità delle prescrizioni impartite ovvero, in subordine, richiesta di proroga, nella sua estensione massima, del termine per adempiere.

Senonché, il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Modena ha pronunciato non luogo a provvedere sull'istanza, declinando la propria giurisdizione sul rilievo della natura amministrativa del provvedimento oggetto di contestazione.

Avverso la predetta decisione, la società ha proposto ricorso per Cassazione, evidenziando il contenuto decisorio e la natura di atto di polizia giudiziaria del provvedimento applicativo delle prescrizioni, come tale suscettibile di sindacato innanzi al giudice ordinario competente per il procedimento penale.

L'invocata declaratoria di illegittimità del provvedimento ex art. 318-ter t.u.a. presuppone la soluzione di una serie di questioni definitorie, in particolare: (i) la natura del provvedimento applicativo delle prescrizioni; (ii) la possibilità di immediata impugnazione del provvedimento stesso innanzi all'autorità giudiziaria penale.

È evidente, infatti, che in tanto è possibile sottoporre il provvedimento di prescrizioni al vaglio del giudice comune competente per il procedimento penale (sede in cui andranno accertati gli illeciti penali in materia ambientale, in relazione ai quali siano state emesse dall'organo competente le «prescrizioni»), in quanto si tratti di un provvedimento di natura non strettamente amministrativa, ma di polizia giudiziaria, come tale suscettibile di essere censurato nell'apposita sede in cui gli atti di indagine, compresi quelli ad iniziativa della p.g., possono essere sindacati.

Una volta risolta la preliminare questione della natura giuridica, la Corte è stata chiamata a rispondere all'ulteriore interrogativo circa la possibilità di impugnare autonomamente ed immediatamente innanzi al giudice penale il provvedimento contenente le prescrizioni di regolarizzazione.

La soluzione proposta dalla Cassazione nella sentenza in commento si pone in linea con precedenti arresti della giurisprudenza di legittimità, sia penale che civile, invero maturati in relazione alla diversa, ma strettamente affine, ipotesi prevista dall'art. 20 d.lgs. n. 758/1994, relativa alla disciplina sanzionatoria in ambito lavoristico.

In particolare, nel Capo relativo all'estinzione delle contravvenzioni in materia di sicurezza e di igiene sui luoghi di lavoro, il legislatore ha introdotto per la prima volta il sistema delle prescrizioni, volto ad eliminare la contravvenzione accertata, ripristinare lo status quo ante attraverso un'attività di regolarizzazione imposta al trasgressore ed estinguere, così, l'illecito penale attraverso il pagamento di una somma a titolo di “oblazione amministrativa”.

La sostanziale sovrapponibilità dei procedimenti estintivi (Cass. pen., sez. III, 25 settembre 2019, n. 49718) consente di estendere alle prescrizioni impartite ai sensi del t.u.a. i medesimi, consolidati, principi di diritto già affermati dalla giurisprudenza di legittimità in relazione alle prescrizioni disposte ai sensi dell'art. 20 d.lgs. n. 758/1994.

Sulla scorta di queste premesse, la Corte di Cassazione ha chiarito, in primis, che il provvedimento “ingiuntivo-prescrizionale” costituisce non già provvedimento amministrativo in senso stretto, ma «atto tipico di polizia giudiziaria, non connotato da alcuna discrezionalità, neppure tecnica, ed emesso sotto la direzione funzionale dell'autorità giudiziaria ex art. 55 c.p.p., che si sottrae all'impugnazione davanti al giudice amministrativo, restando ogni questione devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario penale» (nello stesso senso, cfr. anche Cass. pen., sez. III, 13 novembre 2019, n. 14214; Cass. pen., sez. III, 18 novembre 2010, n. 249566).

In proposito, è stato affermato che la collocazione del provvedimento prescrittivo nell'ambito delle funzioni tipiche di polizia giudiziaria esprime il duplice intento del legislatore, da un lato, di “giurisdizionalizzazione” della procedura, e, dall'altro, «di escludere con certezza che l'atto avesse natura di provvedimento amministrativo, così da sottrarlo al regime delle impugnazioni in sede amministrativa o giurisdizionale, cosa che avrebbe gravemente compromesso ed inceppato la funzionalità e l'efficacia di tutto il sistema».

In tal modo, la Cassazione ha ribaltato l'orientamento espresso in prima battuta dal giudice di merito, sottolineando come il richiamo testuale all'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 55 c.p.p., effettuato dall'art. 318-ter t.u.a., rappresenti chiara conferma del fatto che anche le prescrizioni impartite in ambito ambientale, al pari di quelle in materia di sicurezza ed igiene sui luoghi di lavoro, sono atti di polizia giudiziaria non impugnabili dinanzi al giudice amministrativo.

Risolta la preliminare questione circa la natura giuridica del provvedimento ingiuntivo-prescrizionale, la Cassazione è stata chiamata a sciogliere l'ulteriore interrogativo relativo alla possibilità di immediata impugnazione del provvedimento in parola innanzi al giudice penale.

La risposta al presente quesito è negativa.

Le prescrizioni imposte ai sensi dell'art. 318-ter t.u.a., pur essendo atti di polizia giudiziaria ricadenti sotto la cognizione del giudice ordinario, non costituiscono provvedimenti immediatamente ed autonomamente impugnabili innanzi al g.i.p. per due ordini di ragioni.

In primo luogo, la materia delle impugnazioni, nel processo penale, è edificata intorno al principiodistretta tassatività.

Ebbene, nei confronti del provvedimento ingiuntivo-prescrizionale, emesso dall'organo di vigilanza nell'esercizio dei poteri tipici di polizia giudiziaria, il legislatore non prevede alcuna forma di impugnazione o contestazione.

Come noto, gli atti di polizia giudiziaria che ledono o comprimono diritti inviolabili della persona o comunque diritti costituzionalmente garantiti sono tendenzialmente soggetti a convalida da parte dell'autorità giudiziaria (v. artt. 13, 14, 15, 21 Cost.): oggetto di impugnazione, in tal caso, sarà il provvedimento dell'autorità giudiziaria, non già l'atto di polizia giudiziaria che lo presuppone.

Il sistema delle prescrizioni, del resto, esprime una scelta legislativa difforme da quella originariamente percorsa dalla legislazione in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro, che prevedeva, in caso di constatata inosservanza delle norme di legge, la facoltà dell'Ispettorato del lavoro di diffidare con apposita prescrizione il datore di lavoro, fissando un termine per la regolarizzazione (art. 9 d.P.R. 19 marzo 1955, n. 520).

In secondo luogo, ammettere l'impugnazione del provvedimento prescrizionale significherebbe consentire al giudice penale di esercitare il controllo sulle condizioni dell'esercizio dell'azione penale prima ancora che l'azione stessa venga esercitata, così stravolgendo il principio della separazione ed autonomia funzionale fra istanze requirenti e giudicanti, con particolare riferimento al principio della titolarità esclusiva dell'azione penale in capo al pubblico ministero.

Per questi motivi, la Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, enunciando il seguente principio di diritto: «la prescrizione impartita ai sensi del d.lgs. n. 152/2006, art. 318-ter, non è un provvedimento amministrativo, ma un atto tipico di polizia giudiziaria non autonomamente né immediatamente impugnabile davanti al giudice penale, restando ogni questione devoluta al giudice penale successivamente all'esercizio dell'azione penale o alla richiesta di archiviazione».

La questione giuridica sottoposta all'attenzione della giurisprudenza di legittimità attiene ai profili procedurali delle forme di tutela esperibili dal privato raggiunto da un provvedimento prescrizionale emesso dal competente organo di vigilanza.

Come anticipato, a partire dal 2015 il legislatore ha introdotto nel settore ambientale il peculiare modello ingiuntivo-prescrizionale già sperimentato in materia lavoristica.

Così, sulla falsariga degli artt. 19 e ss. d.lgs. n. 758/1994, la l. n. 68/2015 ha inserito all'interno del t.u.a. la Parte VI-bis, che disciplina un articolato procedimento volto alla rinuncia alla pena edittale previa regolarizzazione della situazione antigiuridica prodotta dall'illecito (quanto alla relativa disciplina intertemporale, si tenga presente che Corte Cost.n. 238/2020, ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 318-octies t.u.a., nella parte in cui esclude l'applicazione della nuova procedura estintiva ai procedimenti penali in corso alla data di entrata in vigore della Parte VI-bis, dal momento che la neo-introdotta procedura estintiva «assegna fondamentale e preminente rilievo alle prescrizioni imposte dall'organo competente, le quali sono impartite subito dopo l'accertamento del reato contravvenzionale in danno dell'ambiente e devono essere adempiute nei termini come esattamente fissati dallo stesso organo accertatore», con la conseguenza che «la mancata applicazione della più favorevole disposizione di cui all'articolo censurato ai procedimenti in relazione ai quali sia già stata esercitata l'azione penale alla data di entrata in vigore della disposizione stessa è pienamente ragionevole, non potendosi ipotizzare — senza smentire le ragioni di speditezza processuale alle quali anche è ispirata la norma — una regressione del processo alla fase delle indagini preliminari al solo fine di attivare il meccanismo premiale suddetto con l'indicazione, ora per allora, di prescrizioni ad opera dell'organo di vigilanza o della polizia giudiziaria. Del resto, il contravventore che comunque abbia eliminato le conseguenze dannose o pericolose del reato può avere comunque accesso all'oblazione prevista dall'art. 162-bis c.p.»).

L'opzione per la degradazione dell'illecito previsto nella legislazione speciale fa da contraltare al rafforzamento della tutela penale realizzata mediante l'introduzione di un apposito titolo nella parte speciale del Codice (Titolo VI-bis), specificamente dedicato ai “Delitti contro l'ambiente”, a testimoniare l'emancipazione dei delitti in parola dalla diversa sfera dei reati contro l'incolumità pubblica, in nome della compiuta transizione dalla originaria prospettiva antropocentrica ad una prospettiva ecocentrica.

La riforma del 2015, infatti, corre lungo due direttrici parallele, che si integrano e si completano a vicenda in una logica di complementarità: se il “primo pilastro” della l. n. 68/2015 si fonda su un inasprimento della disciplina sanzionatoria dei delitti ambientali, il “secondo pilastro” della riforma, incentrato sull'integrazione del t.u.a. mediante l'inserimento della Parte VI-bis, prevede, al contrario, un sistema estintivo dei procedimenti penali che riguardano i reati contravvenzionali di cui al d.lgs. n. 152/2006, a condizione che non abbiano «cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette» (art. 318-bis t.u.a.).

Sul punto, la Cassazione ha avuto modo di precisare che la peculiare procedura di estinzione delle contravvenzioni in materia ambientale si applica tanto alle condotte esaurite – come tali dovendosi intendere quelle prive di conseguenze dannose o pericolose per cui risulti inutile o impossibile impartire prescrizioni al contravventore – quanto alle ipotesi in cui il contravventore abbia spontaneamente e volontariamente regolarizzato l'illecito commesso prima dell'emanazione di prescrizioni (Cass. pen., sez. III, 18 aprile2019, n. 36405).

Il nuovo meccanismo di definizione in via amministrativa degli illeciti penali (contravvenzionali) e amministrativi previsti nel t.u.a. appare fortemente orientato ad un recupero di effettività della tutela: infatti, se per un verso la risposta punitiva viene sostituita, in prima battuta, da una prescrizione emanata da un organo dotato di poteri ispettivi, per altro verso il meccanismo ingiuntivo-prescrizionale assicura un controllo effettivo sulla situazione di pericolo creata dall'infrazione, prevenendo l'eventuale progressione verso una lesione ai beni “finali” dell'ambiente e della salute pubblica.

Nel dettaglio, sussistendone i presupposti descritti dall'art. 318-bis t.u.a., l'organo di vigilanza, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 55 c.p.p., ovvero direttamente la p.g. impartiscono al contravventore un'apposita prescrizione finalizzata alla «regolarizzazione» della situazione di illiceità (art. 318-ter, comma 1, t.u.a.), prescrizione che deve essere «asseverata tecnicamente dall'ente specializzato competente nella materia trattata».

In particolare, deve essere fissato un termine per la «regolarizzazione», che «può essere prorogato una sola volta, a richiesta del contravventore, per un periodo non superiore a sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero» (comma 1, secondo alinea).

Il contenuto della prescrizione non è predeterminato dalla legge e la sua individuazione è rimessa alla discrezionalità dell'organo di vigilanza. È evidente che, qualora dall'illecito derivino conseguenze tali da far temere un danno o un pericolo, le prescrizioni assumeranno un contenuto “cautelare” e particolarmente incisivo, tanto che con esse «l'organo accertatore può imporre specifiche misure atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose» (comma 3).

In ogni caso, l'organo accertatore ha l'obbligo di «riferire al pubblico ministero la notizia di reato relativa alla contravvenzione» (comma 4).

Il procedimento penaleconseguenteviene sospeso dal momento dell'iscrizione della notizia di reato nell'apposito registro (art. 318-sexies, comma 1, t.u.a.). La sospensione, tuttavia, non comporta la totale inattività dell'autorità giudiziaria, la quale può richiedere l'archiviazione, assumere prove con incidente probatorio, compiere atti urgenti di indagine preliminare o effettuare il sequestro preventivo, ove ritenuto necessario (comma 3).

Una volta impartita la prescrizione, possono verificarsi tre ordini di situazioni:

(i) il trasgressore adempie esattamente la prescrizione; in tal caso l'organo accertatore, dopo aver verificato, entro sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato, che «la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel termine indicati dalla prescrizione» (art. 318-quater, comma 1, t.u.a.), «ammette il contravventore al pagamento in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, di una somma pari a un quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa» (art. 318-quater, comma 2, t.u.a.). Il pagamento della somma, combinandosi con la previa regolarizzazione dell'illecito, determina ipso iure l'estinzione della contravvenzione, vincolando il p.m. a richiedere l'archiviazione e il g.i.p. a disporla (art. 318-septies t.u.a.);

(ii) il trasgressore non adempie tout courtle prescrizioni imposte: in tal caso, l'organo accertatore ne dà comunicazione al p.m. e al contravventore e il procedimento penale, inizialmente sospeso, riprende il suo corso ordinario (art. 318-sexies, comma 1, t.u.a.);

(iii) il trasgressore adempie le prescrizioni in un termine superiore rispetto a quello indicato, ma ritenuto comunque congruo, ovvero elimina le conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione con modalità diverse da quelle fissate nella prescrizione: tali circostanze sono valutate ai fini dell'applicazione della procedura di oblazione, ex art. 162-bis c.p. In tali ipotesi, la somma da versare è pari alla metà del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione (art. 318-septies, comma 3, t.u.a.). Peraltro, proprio con riferimento alla quantificazione della somma da corrispondere ai fini dell'oblazione, la Corte Costituzionale, con pronuncian. 76/2019, ha escluso il denunciato contrasto con la Costituzione, sottolineando come l'analogia tra la formulazione letterale dell'art. 318-septies t.u.a. e dell'art. 24 d.lgs. n. 758/1994 non implica che la corrispondenza debba necessariamente estendersi anche alla quantificazione della somma da versare per l'oblazione ai sensi dell'art. 162-bis c.p.. In proposito, «pur essendo palese che il legislatore ha utilizzato per i reati ambientali una soluzione che ricalca il sistema già sperimentato in materia antinfortunistica, non è manifestamente irragionevole la previsione di una diversa entità della somma che l'imputato deve pagare per beneficiare dell'oblazione ai sensi dell'art. 162-bis c.p. in caso di adempimento tardivo delle prescrizioni imposte dall'organo di vigilanza», differenza riconducibile a scelte discrezionali del legislatore in relazione a beni diversi con conseguente non omogeneità del tertium comparationis espresso dall'art. 24 del d.lgs. n. 758/1994.

Il legislatore regolamenta, da ultimo, anche l'ipotesi in cui il p.m. prenda notizia di una contravvenzione ambientale di propria iniziativa ovvero comunque la riceva da soggetti diversi dall'organo di vigilanza o dalla p.g. competente: in tal caso, egli ne darà comunicazione all'organo di vigilanza o alla p.g. affinché provvedano agli adempimenti di cui agli articoli 318-ter e 318-quater t.u.a. (art. 318-quinquies t.u.a.).

Come anticipato, la procedura delineata dal t.u.a. ricalca quella già prevista in materia di sicurezza ed igiene sui luoghi di lavoro, con la peculiarità che, in questo caso, il legislatore ha posto in capo all'organo di vigilanza (e al titolare dell'accusa) un onere interpretativo supplementare: oltre alla verifica, in positivo, che la riscontrata irregolarità riscontrata integri gli estremi di una fattispecie contravvenzionale prevista dal t.u., lo stesso dovrà compiere un ulteriore e più problematico accertamento, di tipo negativo, volto ad escludere che la violazione abbia cagionato danno o pericolo (concreto e attuale) alle «risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette».

Sul piano sostanziale, il procedimento descritto dagli artt. 318-bis e ss. t.u.a. integra, in presenza dei presupposti richiesti dalla legge, una causa di non punibilità sopravvenuta, a “formazione progressiva”, che, per un verso, dispiega un primo immediato effetto premiale nel congelamento provvisorio della vicenda processuale e, per altro verso, collega il definitivo perfezionamento dell'efficacia estintiva alla duplice condizione del ripristino della situazione ex ante e del pagamento di una somma di denaro, avvicinando così l'istituto all'oblazione discrezionale e, dunque, alle cause di estinzione del reato.

Sotto il profilo processuale, invece, la qualificazione giuridica del procedimento prescrittivo è più incerta. Il dibattito giurisprudenziale, maturato in relazione all'ipotesi prevista dall'art. 20 d.lgs. n. 758/1994, assume rilievo, mutatis mutandis, anche per la fattispecie di cui agli artt. 318-bis e ss. t.u.a., stante la rammentata continuità contenutistica e la comune ratio legis sottesa alle due discipline.

Secondo un primo, tradizionale, indirizzo, la procedura “amministrativa” di estinzione dei reati configura una vera e propria condizione di procedibilità dell'azione penale, la cui compiuta verificazione il giudice è tenuto ad accertare in via ufficiosa (cfr. Cass. pen., sez. III, 9 gennaio 2009, n. 10726, secondo cui «il giudice non può pervenire ad una pronuncia nel merito se preventivamente non abbia accertato che vi è la prova della effettiva notificazione dell'invito ad adempiere rivolto al contravventore dall'organo di vigilanza»).

Al contrario, secondo un indirizzo più recente, l'omessa indicazione, da parte dell'organo di vigilanza, delle prescrizioni di regolarizzazione non è causa di improcedibilità dell'azione penale, specialmente nei casi in cui, legittimamente, l'organo di vigilanza ritenga di non impartire alcuna prescrizione di regolarizzazione, tenuto conto che l'imputato può comunque richiedere di essere ammesso all'oblazione, sia in sede amministrativa, sia successivamente in sede giudiziaria e nella stessa misura agevolata (Cass. pen., sez. III, 13 gennaio 2017 n. 7678; Cass. pen., sez. III, 21 aprile 2015, n. 20562; Cass. pen., sez. III, 18 novembre 2010, n. 5864; Cass. pen., sez. III, 5 maggio 2010, n. 26758).

Giova precisare, peraltro, che l'indirizzo meno restrittivo è stato, da ultimo, espressamente applicato anche alla procedura estintiva disciplinata dal d.lgs. n. 152/2006, ancorché l'oblazione assolta in sede giudiziaria, ai sensi dell'art. 318-septies, comma 3, t.u.a. comporti il pagamento di una somma maggiore di quella dovuta in caso di corretto e tempestivo adempimento della prescrizione impartita ai sensi dell'art. 318-ter t.u.a.

In proposito, Cass. pen., sez. III, 25 settembre 2019, n. 49718, ha chiaramente affermato che «l'omessa indicazione all'indagato, da parte dell'organo di vigilanza o della polizia giudiziaria, ai sensi degli artt. 318-bis e ss. d.lgs. n. 152/2006, delle prescrizioni la cui ottemperanza è necessaria per l'estinzione delle contravvenzioni, non è causa di improcedibilità dell'azione penale».

In ogni caso, indipendentemente dalla loro qualificazione giuridica, le prescrizioni di cui all'art. 318-ter t.u.a. non possono essere autonomamente ed immediatamente oggetto di impugnazione innanzi al giudice penale: come chiarito dalla sentenza in commento (§ 5.9), «se non costituiscono condizione di procedibilità, la loro impugnazione sarebbe assolutamente inutile perché il p.m. potrebbe validamente esercitare l'azione penale senza dover attendere l'esito di una decisione che non lo vincolerebbe in alcun modo; se le si considera condizioni di procedibilità, la loro impugnazione inciderebbe sulle determinazioni del p.m. in ordine all'esercizio dell'azione penale che sarebbe preventivamente preformata dal giudice non solo nell'an ma anche nell'oggetto e ciò senza considerare che la sospensione del procedimento penale è consentita esclusivamente per i motivi indicati dall'art.318-sexies d.lgs. n. 152/2006».

Del resto, come anticipato, la stessa legge precisa che l'adozione della prescrizione non preclude di certo l'autonoma iniziativa del p.m., che ben potrebbe richiedere l'archiviazione se ritiene l'infondatezza della notizia di reato (art. 318-sexies t.u.a.) ovvero, al contrario, esercitare l'azione penale qualora ritenga la contravvenzione non oblabile a cagione del danno già provocato ovvero del pericolo concreto e attuale di danno.

In entrambi i casi, il p.m. resta totalmente estraneo al rapporto che si instaura tra il contravventore e l'organo di vigilanza o la p.g. che impartisce le prescrizioni (tanto che, ai sensi dell'art. 318-ter t.u.a. eventuali proroghe possono essere accordate al contravventore direttamente dell'organo di vigilanza e sono comunicate al p.m. a soli fini informativi e non allo scopo di aprire un'interlocuzione quest'ultimo) ed il controllo del giudice sulla decisione del p.m. è sempre successivo alle determinazioni di quest'ultimo, essendo effettuato soltanto all'esito delle determinazioni dell'accusa in ordine all'esercizio dell'azione penale.

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