Rapporti tra accesso difensivo e diritto alla riservatezza nella crisi familiare

Massima

Il diritto di accesso ai documenti deve ritenersi prevalente rispetto al diritto alla riservatezza, non solo quando questi siano utili per ragioni difensive, pendente un giudizio davanti a un giudice, ma anche quando l’istante deve valutare se adire o meno il giudice e quindi necessita dei documenti per curare al meglio i propri interessi decidendo, causa cognita, se adire la strada processuale. In questa prospettiva, il collegamento tra l’interesse giuridicamente rilevante del soggetto che chiede l’accesso e la documentazione oggetto della relativa istanza deve essere inteso in senso ampio, posto che la documentazione richiesta deve essere, genericamente, mezzo utile per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante, e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse. (Fattispecie, relativa alla richiesta del ricorrente di accesso alla documentazione concernente la situazione universitaria della figlia, deducendo di essere divorziato dal coniuge al fine della eventuale riduzione dell’assegno di mantenimento).

Il caso

Un padre chiedeva all’Università l’accesso alla documentazione concernente la situazione universitaria della figlia, deducendo di essere divorziato dal coniuge al fine della eventuale riduzione dell’assegno di mantenimento.

L’università rigettava l’istanza, ritenendo prevalente il diritto alla riservatezza della studentessa.

Proposto ricorso al Tar, il diniego era annullato sul rilievo che l’indubbia esigenza difensiva del ricorrente non andava scandagliata fino al punto di stabilire quali potessero essere gli oneri probatori del medesimo in un eventuale giudizio civile di revisione dell’assegno di mantenimento, non essendo il diritto di accesso, anche nella sua dimensione difensiva, meramente strumentale alla proposizione di un’azione giudiziale.

La questione

Quando il diritto di accesso ai documenti può ritenersi prevalente rispetto al diritto alla riservatezza?

Le soluzioni giuridiche

Nel caso sottoposto al Tar, preliminarmente è stata ritenuta sussistente la legittimazione in capo al ricorrente ai sensi dell'art. 22, l. 7 agosto 1990, n. 241, con riferimento all'interesse di carattere "difensivo" connesso all'ostensione documentale, vantando quest'ultimo un interesse qualificato, connotato dai requisiti della personalità, concretezza ed attualità, considerato che l'istanza ostensiva avanzata concerne la documentazione che risulta indispensabile per le evidenti finalità difensive e per la valutazione circa l'opportunità di introdurre un giudizio, afferente alla sussistenza o meno dell'obbligo di mantenimento della propria figlia.

Con riferimento ai tratti caratteristici dell'accesso c.d. "difensivo" che rilevano ai fini di questo giudizio, l'orientamento consolidato della giurisprudenza (Cons. Stato n. 19/2020; Cons. Stato n. 4/2021) ha chiarito che:

a) l'accesso "difensivo" costituisce una fattispecie ostensiva idonea a superare le ordinarie preclusioni che si frappongono alla conoscenza degli atti amministrativi, ma al contempo è connotata dall'onere stringente di dovere dimostrare la 'necessità' della conoscenza dell'atto o la sua 'stretta indispensabilità', nei casi in cui l'accesso riguarda dati sensibili o giudiziari;

b) la necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica 'finale', nel senso che l'ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica 'finale' controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio. La delibazione è condotta sull'astratta pertinenza della documentazione rispetto all'oggetto della res controversa;

c) di conseguenza, in materia di accesso "difensivo", l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso e motivato vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare;

d) ciò comporta che l'istanza di accesso non è adeguatamente motivata attraverso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, dovendo invece essere dedotte in modo puntuale e specifico le finalità dell'accesso, al fine di consentire all'amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta, sub specie di astratta pertinenza, con la situazione finale controversa;

e) con la precisazione finale che la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell'art. 116 c.p.a. non devono svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all'autorità giudiziaria investita della questione, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241/1990.

Applicando al caso di specie i principi giurisprudenziali, il giudice amministrativo ha ritenuto che la richiesta di accesso volta ad ottenere copia del curriculum degli studi della figlia dovesse trovare accoglimento.

Contrariamente a quanto afferma l'Università il ricorrente ha motivato la propria istanza in modo sufficientemente preciso, esplicitando le ragioni difensive sottese all'accesso, ricondotte alla necessità di utilizzarlo per la difesa dei propri interessi nell'ambito del contenzioso relativo alla quantificazione dell'assegno di mantenimento.

Il ricorrente ha riferito le proprie esigenze difensive ad un ambito procedimentale e processuale più ampio, certamente possibile in una situazione di crisi familiare.

Con riferimento ai profili di riservatezza dei dati contenuti nell'attestato degli esami sostenuti deve ritenersi che, nel bilanciamento degli interessi coinvolti prevalga la pretesa ostensiva di carattere "difensivo" del genitore ai sensi dell'art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, qualora sia pienamente dimostrato la stretta indispensabilità e il collegamento tra la situazione che intende tutelare e i documenti di cui invoca la conoscenza (T.A.R. Lazio, 27 gennaio 2025, n. 1718).

Osservazioni

Nell'esaminare l'istanza di accesso l'Amministrazione non può apprezzare l'utilità dei documenti richiesti rispetto a iniziative difensive da intraprendere ovvero in corso, poiché così facendo si sostituirebbe all'autorità giudiziaria cui compete la cognizione del merito della vicenda, ma deve limitarsi a valutare la sussistenza del nesso di strumentalità tra i documenti e le predette iniziative sulla base delle ragioni indicate dall'istante.

Secondo la giurisprudenza nazionale ed eurounitaria, il criterio fondamentale del giudizio di bilanciamento tra accesso difensivo e riservatezza è rappresentato dal nesso di strumentalità, che consente all'Amministrazione di valutare il collegamento dei documenti richiesti rispetto alle esigenze difensive rappresentate dall'istante in termini di necessarietà, senza trasmodare in un giudizio di utilità che compete esclusivamente all'autorità giudiziaria investita del merito della vicenda cui attiene la predetta documentazione.

Il bilanciamento svolge la funzione di evitare la divulgazione di informazioni eccedenti e non pertinenti alle deduzioni contenute nell'istanza di accesso, che rischierebbe di ledere il buon funzionamento del sistema di vigilanza sull'attività di liquidazione - basato sul carattere riservato delle informazioni - e gli interessi di soggetti terzi.

L'impossibilità di affermare in modo incondizionato e assoluto la tendenziale prevalenza del diritto di accesso difensivo si ricava in primo luogo dal tenore letterale e dalla ratio dell'art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, che attribuisce all'Amministrazione il potere di valutare caso per caso la stretta funzionalità (rectius, la necessarietà) dell'accesso alla tutela di posizioni giuridiche soggettive protette che si assumano lese, salvaguardando altresì gli altri interessi coinvolti che rispondono a principi di pari rango costituzionale rispetto al diritto di difesa.

Può ritenersi assolto l'onere probatorio che grava sulla parte che richiede l'accesso per motivi difensivi. Come illustrato, ai fini dell'accesso difensivo devono sussistere sia un interesse ostensivo diretto, concreto ed attuale alla cura in giudizio di determinate posizioni giuridiche sia un collegamento certo tra gli atti richiesti e le difese anche da apprestare (Cons. Stato, n. 2773/2024), in quanto l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 4/2021).

La volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell'accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell'istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), così da permettere all'amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione "finale" controversa.

Ha, altresì, rimarcato l'Adunanza Plenaria che laddove non vengano in rilievo né i "dati sensibili" quali definiti dall'art. 9 del Reg. n. 2016/679/UE del Parlamento e del Consiglio (e, cioè, dati personali che rivelino l'origine razziale o etnica, le opinioni politiche, le convinzioni religiose o filosofiche, o l'appartenenza sindacale, nonché i dati biometrici intesi a identificare in modo univoco una persona fisica), né dati "giudiziari" di cui all'art. 10 del suddetto regolamento (e, cioè, i dati personali relativi alle condanne penali e ai reati o a connesse misure di sicurezza), né i dati cc.dd. supersensibili di cui all'art. 60 del d.lgs. n. 196/2003 (cioè i dati genetici, relativi alla salute, alla vita sessuale o all'orientamento sessuale della persona), ma meri dati personali rientranti nella tutela della riservatezza, "ai fini del bilanciamento tra il diritto di accesso difensivo, preordinato all'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in senso lato, e la tutela della riservatezza, secondo la previsione dell'art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, non trova applicazione né il criterio della stretta indispensabilità (riferito ai dati sensibili e giudiziari) né il criterio dell'indispensabilità e della parità di rango (riferito ai dati cc.dd. supersensibili), ma il criterio generale della "necessità" ai fini della "cura" e della "difesa" di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, a condizione del riscontro della sussistenza dei presupposti generali, di cui si è detto, dell'accesso documentale di tipo difensivo." (Ad. Plen. n. 4/2021 cit.).

Tale specificazione basta a rendere ammissibile e fondata l'istanza d'accesso, poiché chiarisce l'interesse difensivo ad essa sotteso ed evidenzia il nesso di strumentalità del documento rispetto alla situazione giuridica che il ricorrente intende tutelare, alla quale non si contrappongono esigenze di riservatezza concernenti dati sensibili. Esulano dal perimetro delle valutazioni alle quali è tenuta l'Amministrazione o il Giudice nel valutare l'istanza d'accesso difensivo, la concreta utilità del documento nell'ambito del contenzioso in cui esso è destinato ad essere utilizzato, spettando solo all'Autorità giudiziaria di quel processo ogni valutazione sull'ammissibilità, sul grado di influenza o decisività del documento richiesto nel giudizio, "salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso", che, tuttavia, nella fattispecie non sono di immediata e palese evidenza (TAR Campania, 12 dicembre 2024 n. 7010).