Decreto legge “Terra dei Fuochi”: modifiche profonde al Testo Unico Ambientale, al codice penale e al d.lgs. n. 231/2001

Premessa

Lo spunto emergenziale per l'uso della legislazione per decreto è da individuarsi nella necessità di provvedere rispetto alle zone critiche come la cosiddetta Terra dei Fuochi, ma le novità e modifiche interessano vaste aree della normativa penale-ambientale, con ovvia applicazione su tutto il territorio nazionale.

L'art. 1 incide in modo massiccio sul d.lgs. n. 152/2006 (Testo Unico Ambientale), rimodulando sia il quadro sanzionatorio penale che quello amministrativo. Le modifiche introducono nuove fattispecie autonome di reato (es. artt. 255-bis e 255-ter), inaspriscono pene esistenti (artt. 256, 256-bis, 259), prevedono aggravanti specifiche e confische obbligatorie.

Il decreto legge interviene poi anche sul codice penale (esclusione particolare tenuità del fatto, inasprimento pene per i reati previsti dagli artt. 452-sexies e 452-quaterdecies c.p.), sul codice di procedura penale (estensione arresto facoltativo in flagranza), sul Codice Antimafia (ampliamento dei casi di amministrazione giudiziaria) e sul d.lgs. n. 231/2001 (aggravamento delle sanzioni e introduzione di nuovi reati-presupposto ambientali all'art. 25-undecies).

Il contesto normativo

Il decreto legge in commento, entrato in vigore lo scorso 9 agosto, si colloca nel solco di un rafforzamento della tutela penale dell'ambiente ispirato a fonti sovranazionali e a sviluppi giurisprudenziali significativi sul piano europeo.

L'intervento normativo si propone di fornire una risposta ordinamentale alle previsioni della recente Direttiva UE del 2024/1203 in materia di tutela penale dell'ambiente, che promuove un incremento delle cornici edittali e un ampliamento delle condotte punibili, con particolare attenzione alle aggravanti connesse al pericolo concreto per la salute umana e per le matrici ambientali.

Sul piano convenzionale, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ha assunto un ruolo determinante nel sollecitare gli Stati membri (ed in particolare l'Italia) ad adottare misure più incisive di prevenzione e repressione dei fenomeni di degrado ambientale.

In tal senso è particolarmente rilevante la sentenza Cannavacciuolo c. Italia del gennaio 2025 (pure richiamata tra le premesse del decreto legge), relativa proprio alla situazione della “Terra dei Fuochi”, nella quale la Corte ha riconosciuto la violazione degli artt. 2 e 8 CEDU (diritto alla vita e diritto al rispetto della vita privata e familiare) per l'inadeguatezza delle misure statali nel contrastare la gestione illecita dei rifiuti, nonché le connesse ricadute sanitarie su un'ampia porzione di territorio ed in danno a un vasto numero di persone. In tale decisione, la Corte ha affermato che la gravità del rischio per la popolazione impone l'adozione di strumenti repressivi e preventivi efficaci, dotati di meccanismi sanzionatori idonei a garantire la cessazione delle condotte dannose ed a scoraggiare future violazioni. La stessa giurisprudenza CEDU, già in Cordella e altri c. Italia (2019), aveva chiarito che gli Stati non possono invocare difficoltà organizzative o carenze di risorse per giustificare l'inerzia nella gestione di emergenze ambientali di tale portata.

Tra gli scopi dichiarati del decreto legge – non a caso denominato “Disposizioni urgenti per il contrasto alle attività illecite in materia di rifiuti, per la bonifica dell'area denominata Terra dei fuochi, nonché in materia di assistenza alla popolazione colpita da eventi calamitosi” – vi è anche la messa in esecuzione delle disposizioni contenute nella sentenza “Cannavacciuolo c. Italia”.

Le disposizioni interessano in via principale il d.lgs. n. 152/2006 (Testo Unico Ambientale), il codice penale e il d.lgs. n. 231/2001 relativo alla responsabilità degli enti, con modifiche anche profonde e sistematiche, che verranno analizzate puntualmente.

La ricostruzione schematica delle novità introdotte da ciascun articolo del decreto legge

Art. 1 – Modifiche al d.lgs. n. 152/2006 (Testo Unico Ambientale)

Art. 2 – Modifiche al codice penale

Articolo 3 – Modifiche al codice di procedura penale

Viene disposta la modifica dell'art. 382-bis c.p.p., con l'estensione dell'arresto facoltativo in flagranza differita a vari reati ambientali gravi (452-bis, 452-ter, 452-quater, 452-sexies e 452-quaterdecies c.p. e nei casi di cui agli artt. 255-bis, 255-ter, 256, commi 1, secondo periodo, 1-bis, 3 e 3-bis, 256-bis e 259 d.lgs. n. 152/2006).

Articolo 4 – Modifiche alla legge n. 146/2006 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale)

All'art. 9 (Operazioni sotto copertura), relativo ai reati per cui opera la causa di non punibilità per i fatti commessi dagli ufficiali di polizia giudiziaria nello svolgimento di indagini inerenti ad associazioni criminali internazionali (comma 1 lett. a), vengono aggiunti nuovi reati ambientali rilevanti (artt. 452-bis, 452-ter, 452-quater, 452-sexies c.p.; artt. 255-bis, 255-ter, 256, commi 1, secondo periodo, 1-bis, 3 e 3-bis, 256-bis e 259 d.lgs. n. 152/2006).

Articolo 5 – Modifiche al d.lgs. n. 159/2011 (Codice Antimafia)

È stato ampliato il perimetro di applicazione dell'amministrazione giudiziaria ex art. 34 d.lgs. n. 159/2011 a nuovi reati ambientali (452-bis, 452-quater, 452-sexies e 452-quaterdecies c.p.; 255-ter, 256, commi 1, secondo periodo, 1-bis, 3 e 3-bis, 256-bis e 259 d.lgs. n. 152/2006).

Articolo 6 – Modifiche al d.lgs. n. 231/2001

È stato esteso l'elenco dei reati presupposto della responsabilità degli enti all'art. 25-undecies ad ulteriori fattispecie penali-ambientali:

• art. 452-septies c.p. (Impedimento del controllo);
• art. 452-terdecies c.p. (Omessa bonifica);
• art. 452-quaterdecies c.p. (Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, aggiornato alla fattispecie prevista dal codice penale in luogo della previgente disposizione di cui all'art. 260 d.lgs. n. 152/2006);
• art. 255-bis d.lgs. n. 152/2006 (Abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari);
• art. 255-ter d.lgs. n. 152/2006 (Abbandono di rifiuti pericolosi);
• art. 256-bis d.lgs. n. 152/2006 (Combustione illecita di rifiuti).

Per tutte le fattispecie già previste nel d.lgs. n. 231/2001 è stato disposto un significativo aumento delle sanzioni pecuniarie e interdittive.

Introdotta una attenuante all'art. 25-undecies, comma 2-bis, d.lgs. n. 231/2001 per cui le sanzioni per l'ente sono diminuite da un terzo a due terzi in relazione alla realizzazione a titolo di colpa dei delitti ex artt. 255-bis, 255-ter, 256 e 259 d.lgs. n. 152/2006.

Merita segnalare che il d.l. precisa che le sanzioni pecuniarie, per le ipotesi più gravi, possono giungere sino a 1.200 quote (quando la legge prevede un limite massimo irrogabile di 1.000 quote all'art. 2 comma 2 d.lgs. n. 231/2001).

Se l'ente o una sua unità organizzativa vengono stabilmente utilizzati allo scopo unico o prevalente di consentire o agevolare la commissione dei reati di cui agli articoli 452-bis, 452-quater, 452-sexies e 452-quaterdecies c.p., agli articoli 256,256-bis e 259 del d.lgs. n. 152/2006, e all'art. 8 d.lgs. n. 202/2007 è prevista la sanzione dell'interdizione definitiva dall'esercizio dell'attività.

Articolo 7 – Modifiche al Codice della Strada

Aggiornata disciplina sull'insudiciamento delle strade e sull'abbandono rifiuti da veicoli di cui all'art. 15, comma 1, lett. f) e f-bis) del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285.

Consentito per l'accertamento degli illeciti, anche in questo caso, l'uso degli impianti di videosorveglianza installati lungo le strade poste fuori o all'interno dei centri abitati.

Art. 8 – Utilizzo della Carta nazionale dell'uso del suolo dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura

A tutela e salvaguardia dell'ambiente, della salute e delle produzioni agroalimentari, nell'ambito delle attività di prevenzione e repressione finalizzate all'accertamento delle violazioni  previste dagli articoli 255, 255-bis, 255-ter, 256, 256-bis e 259 d.lgs. n. 152/2006, nonché dagli articoli 452-bis, 452-quater, 452-quinquies, 452-sexies c.p., al fine della rilevazione di eventuali variazioni morfologiche e chimico-fisiche dei suoli, è possibile avvalersi, anche, dei dati, delle rilevazioni ortofotografiche e di tutto quanto contenuto nella Carta nazionale dell'uso del suolo dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA).

In conclusione

Il decreto legge interviene molto significativamente su numerosissime fattispecie inerenti alla tutela dell'ambiente, sul piano penale e amministrativo.

È chiara la volontà di prevedere un inasprimento generale del comparto sanzionatorio, con particolare durezza nei confronti delle imprese, ma dando segnali di rigore anche verso i privati (si pensi solo all'innalzamento delle sanzioni amministrative e la possibilità di sospensione della patente di guida anche per ipotesi di abbandono di rifiuti).

Importante anche la previsione di accertamenti tramite sistemi di videosorveglianza, che sostanzialmente elimina la necessità della contestazione immediata, consentendo un'attività di rilevamento più capillare e potenzialmente retrospettiva, peraltro mediante l'utilizzo di telecamere e sistemi di sorveglianza preesistenti sulla rete stradale.

Merita riflessione, sotto il profilo delle modalità di accertamento, l'ampliamento delle aggravanti che richiedono la dimostrazione di un pericolo concreto per le matrici ambientali o per la salute: siffatto riferimento imporrà un maggiore ricorso a indagini tecniche, con il coinvolgimento di ARPA, NOE e altri corpi specializzati.

La previsione di confisca obbligatoria di mezzi e aree rende ancor più strategico l'uso delle indagini patrimoniali e dei sequestri preventivi, potenziando la leva repressiva nei confronti di fenomeni di criminalità organizzata ambientale.

L'intervento normativo pare, in questo senso, coerente con la recente tendenza a rispondere ai fenomeni socio-criminali con un lineare aumento delle pene ed alla previsione di nuove fattispecie penali, pur essendo vero che le richiamate fonti europee sollecitano misure sempre più repressive ed anticipatorie dell'intervento penale.

Un testo così articolato e composito nelle aree di intervento non risulta privo di criticità interpretative.

L'ampio utilizzo della locuzione “compromissione o deterioramento significativi”, ripresa dalla già ben nota formulazione dell'art. 452-bis c.p., resta contraddistinta da indeterminatezza e richiederà una ulteriore definizione applicativa univoca per evitare incertezze e difformità.

Le aggravanti soggettive per titolari di impresa e responsabili di enti necessitano di un chiarimento sul concetto di “responsabile” e sul grado dei poteri di controllo, vigilanza o sanzione (ovvero di facoltà di delega) rilevanti ai fini dell'imputazione.

Infine, l'adozione del Decreto-Legge quale strumento di intervento normativo suscita perplessità in ordine alla sussistenza del requisito costituzionale di necessità e urgenza rispetto ad un così vasto intervento in ambito penale. L'utilizzo di tale strumento è giustificabile alla luce delle pressanti esigenze di contrasto alla gestione illecita dei rifiuti e ai roghi tossici nella “Terra dei Fuochi”, ma resta il rischio che la gran parte delle misure, di carattere strutturale e non contingente, avrebbero potuto trovare una più ponderata disciplina nell'ambito di una legge ordinaria, previo approfondito dibattito parlamentare. La rapidità dell'iter emergenziale comporta, infatti, il pericolo di un coordinamento incompleto con l'ordinamento vigente e di modifiche sostanziali in sede di conversione, con conseguente incertezza applicativa nel periodo intermedio.