Trattenimento in Albania dei richiedenti asilo: dal tribunale di Roma rinvio pregiudiziale alla Cassazione

La vicenda esaminata dal tribunale riguardava un ricorso contro il rigetto della domanda di protezione internazionale, presentato dal ricorrente quando si trovava in Albania, nella struttura di cui alla lettera B) dell'allegato 1 al Protocollo Italia-Albania, dove era stato condotto ai sensi dell'art. 3, comma 2, della legge n. 14/2024, di ratifica del Protocollo medesimo, a seguito di provvedimento di trattenimento convalidato dal giudice.

Preliminarmente il tribunale di Roma evidenzia l'art. 4, comma 1, della legge n. 14/2024 prevede in tema di competenza  che  « (….) Per le procedure previste dalle disposizioni indicate al primo periodo sussiste la giurisdizione italiana e sono territorialmente competenti, in via esclusiva, la sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea del tribunale di Roma e l'ufficio del giudice di pace di Roma. Nei casi di cui al presente comma si applica la legge italiana». Si tratta, invero, di una disposizione che delinea una competenza funzionale-esclusiva. Come tale essa appare destinata ad un'interpretazione rigorosa.

Dal momento dell'approvazione e promulgazione della legge di ratifica del protocollo e sino alle modifiche ad essa apportate dal d.l. n. 37/2025, la suddetta disposizione sulla competenza risultava applicabile esclusivamente alle «persone imbarcate su mezzi delle autorità italiane all'esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell'Unione europea, anche a seguito di operazioni di soccorso». Rispetto a queste persone, condotte nelle suddette aree in Albania dopo essere state imbarcate in mare, non era individuabile alcun criterio di collegamento con una qualche area del territorio italiano, sicché a livello normativo non vi era altra ragionevole possibilità che determinare - come avvenuto ad opera della legge n. 14/2024 - una competenza funzionale ed esclusiva, concentrata in capo alla sezione specializzata in materia di immigrazione di un solo tribunale.

Secondo i giudici diversa è la situazione - come quella del caso sub iudice - delle persone «destinatarie di provvedimenti di trattenimento convalidati o prorogati ai sensi dell'art. 14 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286», che sono divenute esposte a trasferimento nelle aree in Albania a seguito delle modifiche apportate all'art. 3, comma 2, della legge n. 14/2024 dall'art. 1, comma 1, lett. a), del d.l. n. 37/2025.   Tali persone, già presenti sul territorio nazionale, possono essere condotte nelle aree del Protocollo in qualunque momento e sulla base di una mera determinazione dell'Amministrazione competente, puramente discrezionale, le cui motivazioni anche solo di carattere organizzativo non vengono rese note, in assenza di criteri legali che conformino l'esercizio di questo potere dell'autorità amministrativa.

Di fronte alla necessità di determinare la competenza per questa nuova casistica concernente l'introduzione ex novo della possibilità di trasferimento nelle suddette aree in Albania di persone già presenti e trattenute in Italia – posto che il d.l. n. 37/2025 non introduce alcuna disposizione per determinare la competenza giurisdizionale –  i giudici capitolini ritengono che a questi nuovi casi «non possa congruamente applicarsi la norma della legge n. 14/2024 sulla competenza funzionale esclusiva del tribunale di Roma per le persone provenienti da acque extraterritoriali. La presenza sul territorio nazionale prima del trasferimento in Albania appare, infatti, sostanzialmente ostativa ad un'equiparazione di queste persone a quelle che in Albania vengano condotte a seguito di imbarco su mezzi delle autorità italiane mentre si trovano in mare. Tanto più che per queste ultime deve trattarsi di imbarco avvenuto mentre si trovano in acque c.d. internazionali, «all'esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell'Unione europea».

L'evidente ed oggettiva diversità dei due tipi di situazione già di per sé pone in forte dubbio l'applicabilità di una medesima competenza giurisdizionale e comunque comporta che la ratio giustificativa della competenza esclusiva funzionale del tribunale di Roma per le persone imbarcate in mare - individuabile, come osservato, nell'assenza di elementi di correlazione con una qualche area del territorio italiano - risulti insussistente per le persone invece trasferite nelle aree del Protocollo Italia-Albania dal territorio italiano.

Rilevano a questo punto altre due disposizioni, anch'esse inserite ex novo nell'art. 3 della legge n. 14/2024, quali periodi che si aggiungono alla fine del comma 4 di tale art. 3. Tali disposizioni  sembrano costituire un riferimento oggettivo per un'interpretazione costituzionalmente orientata in tema di competenza giurisdizionale, che salvaguardi la ragionevolezza dell'art. 4, comma 1, della Legge di ratifica del Protocollo, nel senso che la ivi prevista competenza del tribunale di Roma debba intendersi riferita ai soli casi delle persone condotte nelle aree del Protocollo dopo essere state imbarcate in mare extraterritoriale, secondo l'originario assetto sistematico degli artt. 3 e 4 della Legge medesima.

Alla luce delle argomentazioni esposte, il tribunale di Roma, con ordinanza del 9/06/2025, propone alla Corte di Cassazione, ai sensi dell'art. 363-bis c.p.c., il seguente quesito pregiudiziale: «se, in caso di persona che presenta ricorso contro un provvedimento di rigetto di domanda di protezione internazionale mentre è trattenuta presso le aree di cui all'Allegato I del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (pubblicato nella Gazz. Uff. 22 febbraio 2024, n. 44), la competenza per il giudizio introdotto con tale ricorso debba essere attribuita alla sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea del tribunale di Roma, ai sensi dell'art. 4, comma 1, della legge n. 14/2024, di ratifica del Protocollo medesimo, oppure alla sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea del tribunale individuato, ai sensi dell'art. 4, comma 3, del d.l. n. 13/2017, convertito nella legge n. 46/2017, in relazione al luogo del territorio italiano nel quale il ricorrente si trovava trattenuto prima del suo trasferimento nelle suddette aree».