Ricorso collettivo-cumulativo e condizioni di ammissibilità

Massima

Il ricorso collettivo è lo strumento processuale predisposto a difesa e nell'interesse di più ricorrenti avverso il medesimo atto. La sua proposizione rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con autonoma azione.

Ai fini della sua ammissibilità, questa tipologia di ricorso deve necessariamente presentare due requisiti: i) l'identità delle posizioni sostanziali e processuali coinvolte (requisito positivo); ii) l'assenza di conflitto di interessi, anche solo potenziale, tra i ricorrenti (requisito negativo).

Non può ravvisarsi il requisito positivo se, nell'ambito di un concorso, vengano impugnate graduatorie sostanzialmente diverse; non sussiste il requisito negativo qualora l'accoglimento del ricorso di uno dei ricorrenti si rifletterebbe automaticamente sul bene giuridico anelato dall'altro precludendone in tutto o in parte il raggiungimento.

Il caso

Valutazione titoli in un concorso

Nel ricorso che ha dato vita al caso in esame si chiedeva al TAR di annullare gli atti di una procedura concorsuale indetta da un Comune.

I ricorrenti sostenevano che, nella valutazione dei titoli presentati, la Commissione di concorso avesse omesso di attribuire loro quattro punti per incarichi di specifiche responsabilità dagli stessi assunti, determinando così una disparità di trattamento nei confronti degli altri candidati e violando il principio di par condicio.

Inoltre, venivano sollevati profili di illegittimità procedurale: i.e. non risulterebbe chiaro in quale momento, e con quale composizione, la Commissione avesse valutato i titoli, né se al colloquio orale fosse già stato sommato il punteggio attribuito ai titoli o se quest'ultimo fosse stato considerato soltanto in un secondo momento.

Il Comune contestava integralmente le deduzioni dei ricorrenti, eccependo l'inammissibilità del ricorso e, in ogni caso, ne chiedeva il rigetto, ritenendo corrette le proprie valutazioni e procedimenti.

La questione

Ricorso cumulativo e collettivo

Le problematiche giuridiche che emergono dal caso di cui si discorre attengono alle condizioni in presenza delle quali può ritenersi ammissibile un ricorso cumulativo e collettivo. Ossia un'azione, per un verso, proposta avverso un unico bando, e la conseguente graduatoria, ad oggetto plurimo, con l'impugnazione di più provvedimenti tra loro connessi per gli stessi vizi; e, per altro verso, da più soggetti contro lo stesso atto introduttivo del giudizio, sussistendo contemporaneamente: a) identità di posizione sostanziale e processuale; b) assenza di ogni conflitto di interessi tra i ricorrenti.

Le soluzioni giuridiche

Inammissibilità a causa di effetti distinti

Il giudizio è stato dichiarato inammissibile.

Sul piano fattuale osserva il Collegio che la controversia nasce da un unico bando di concorso interno, articolato per titoli e colloquio, finalizzato a coprire sette posti in due profili professionali distinti (“specialista amministrativo” e “specialista di vigilanza”). Il primo ricorrente aveva presentato domanda per entrambi i profili, ma si era lamentato solo dell'esito relativo alla posizione di “specialista amministrativo”, nella quale era risultato quinto con 76,80 punti anziché 80,80 ritenuti spettanti; il secondo ricorrente, invece, aveva partecipato unicamente per il posto di “specialista di vigilanza” classificandosi al quarto posto con 75,70 punti anziché 79,70 ritenuti spettanti.

Nel caso di specie, pur essendo formalmente unica la determina di approvazione delle graduatorie, sempre secondo il TAR, l'atto produce effetti sostanzialmente distinti sui “beni della vita” dei due partecipanti, poiché le graduatorie riguardano professionalità e qualifiche diverse. Ne consegue che manca l'identità di posizioni: i due ricorrenti impugnano posizioni diverse, sebbene con le stesse censure.

Inoltre, sussiste un conflitto di interessi – non soltanto potenziale ma concreto – perché l'accoglimento del ricorso di uno si rifletterebbe automaticamente sull'esito della graduatoria dell'altro, privilegiando sempre uno dei due a scapito dell'altro.

Osservazioni

Principi consolidati e applicazioni non univoche

La sentenza in commento appare esprimere principi generali consolidati della giurisprudenza amministrativa.

Tuttavia, l'applicazione in concreto dei menzionati canoni da parte della giurisprudenza non sembra sempre del tutto coerente.

In particolare, la valutazione della sussistenza di identità di posizioni giuridiche e della inesistenza di conflitti di interesse è stata oggetto nel caso di specie di un approccio rigoroso, sulla scorta del principio della personalità dell'azione giurisdizionale. Difatti si è ritenuto che fossero impugnati in sostanza atti diversi, seppure per i medesimi motivi, e pertanto la posizione dei ricorrenti non fosse assimilabile. Inoltre, è stato riscontrato un conflitto di interessi, in quanto in ogni caso uno dei ricorrenti avrebbe beneficiato in misura maggiore dell'eventuale accoglimento del ricorso con conseguente pregiudizio, almeno parziale, del secondo.

In altri casi, invece, i medesimi criteri sopra rammentati sono stati intesi in senso più orientato ai principi di pienezza ed effettività della tutela ex art. 1 del c.p.a. (i.a. Cons. Stato, sez. VII, 14 giugno 2022, nn. 4846 e 4839; 3 novembre 2023, n. 9482; in cui si valorizza l'identità giuridica delle situazioni, pur in presenza di diverse graduatorie o di diversi provvedimenti, unificati artificialmente dai ricorrenti). Nello specifico, è stato ritenuto non ostativo al riconoscimento dell'analoga posizione giuridica il fatto che fossero impugnate due graduatorie diverse del medesimo concorso o addirittura due provvedimenti diversi o un atto plurimo scaturente da distinti procedimenti.

In tale ottica potrebbe anche ritenersi non configurabile alla stregua di conflitto di interessi la circostanza che uno dei ricorrenti possa ottenere dall'accoglimento del ricorso, o come effetto dell'accoglimento del ricorso, un punteggio tale da confermare la sua posizione poziore rispetto a quella dell'altro ricorrente.

Invece, portata alle logiche conseguenze, la pronunzia in commento dovrebbe condurre a considerare sempre inammissibile il ricorso cumulativo e collettivo nel caso di concorsi da cui scaturiscano due (o più) graduatorie ed i possibili esiti dell'azione siano asimmetrici nei confronti dei ricorrenti.

Vale comunque notare che il caso di specie, sotto il profilo del conflitto di interessi, presentava la possibile peculiarità per cui poteva ipotizzarsi che uno dei ricorrenti avrebbe potuto ottenere piena tutela qualora l'altro non avesse proposto la medesima azione.

L'assenza di norme specifiche sulla questione sembra impedire il raggiungimento di orientamenti applicativi univoci (in concreto ed oltre le enunciazioni generali che come detto appaiono indiscusse).

L'unico dato normativo puntuale che può individuarsi riguarda il ricorso cumulativo ed appare essere l'art. 120, comma 13, c.p.a., afferente al “rito appalti”, alla cui stregua nel caso di presentazione di offerte per più lotti l'impugnazione si propone con ricorso cumulativo solo se sono dedotti identici motivi di ricorso avverso lo stesso atto.

Tuttavia, la disposizione può essere interpretata sia nel senso che si tratti comunque di un principio generale applicabile normalmente a tutti i procedimenti giurisdizionali (che dovrebbero dunque seguire sempre la regola restrittiva; in tale ottica si sarebbe in presenza di una mera precisazione riguardante le offerte per più lotti), sia nel senso che si tratti di un'eccezione e pertanto solo nel rito appalti sussista il menzionato limite (mentre negli altri casi sarebbe possibile impugnare cumulativamente anche atti diversi o un atto plurimo, senza che ciò determini difformità di posizioni giuridiche).

Quanto al conflitto di interessi in relazione al ricorso collettivo, oltre al possibile dubbio in ordine alla circostanza che sia l'elemento dirimente e prevalente rispetto alla questione della identità di posizioni giuridiche (che appare comunque per molti versi analoga al tema del ricorso cumulativo), si tratta di comprendere se l'ottenimento di un beneficio asimmetrico per l'intera categoria dei ricorrenti (e.g. un ricorrente vince il concorso, l'altro consegue una mera idoneità) possa essere ritenuta, oppure no, una divergenza di posizioni incompatibile con il principio di personalità dell'azione giurisdizionale.