Il vizio di giurisdizione, in particolare “per arretramento”, nella recente giurisprudenza delle Sezioni Unite

Massima

1. Il vizio di eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo sussiste quando una decisione dello stesso compia una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza dell'atto amministrativo ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, esprima la volontà del giudicante di sostituirsi a quella dell'Amministrazione, così esercitando una giurisdizione di merito in situazioni che avrebbero potuto dare ingresso soltanto ad una giurisdizione di legittimità od esclusiva o che comunque ad essa non avrebbero potuto dare ingresso (ipotesi di “straripamento”).

2. La violazione del limite della giurisdizione “per arretramento”, configurabile in astratto quando il giudice amministrativo neghi erroneamente di essere fornito del potere di ius dicere, non è ipotizzabile neppure in astratto quando, come nella specie, la negazione di tutela alla situazione soggettiva azionata risulti frutto di una scelta ermeneutica - giusta o sbagliata che sia - a proposito del significato delle norme di diritto applicate.

3. Il controllo del limite esterno della giurisdizione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori "in iudicando" o "in procedendo".

Il caso

Il rapporto tra l'art. 42-bis TUE e gli altri strumenti di tutela previsti dall'ordinamento

La controversia riguardava l'occupazione di alcuni terreni di proprietà del Sig. A.A. nell'ambito della gestione emergenziale del ciclo dei rifiuti nella Regione Campania, in particolare per la costruzione della strada di accesso al sito di stoccaggio.

Nel 2013 il Sig. A.A. propose ricorso innanzi al T.A.R. Campania domandando il risarcimento del danno derivante dalla predetta occupazione posta in essere dall'Amministrazione, nonché l'accertamento dell'esatta consistenza dei terreni occupati dalla società incaricata del compimento della realizzazione della strada.

Nel corso del giudizio, il T.A.R. disponeva l'integrazione del contraddittorio anche nei confronti della Città Metropolitana di Napoli.

Con sentenza del 17 febbraio 2021, n. 1048 il giudice di prime cure accoglieva la domanda di restituzione dei suoli e il risarcimento del danno, condannando il Commissario straordinario per l'emergenza rifiuti della regione Campania e la Presidenza del Consiglio dei ministri.

Avverso la sentenza di primo grado proponevano appello, in via principale, la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Commissario straordinario.

Con un unico motivo di appello, parte appellante deduceva di non avere mai avuto la disponibilità dei terreni occupati e, dunque, per tale ragione, che era ingiusta ed errata la statuizione di condanna pronunciata in suo danno.

Si costituiva in giudizio la Città Metropolitana di Napoli, resistendo all'appello e proponendo, a sua volta, appello incidentale.

Si costituiva altresì il Sig. A.A. resistendo all'appello principale ed a quello incidentale proposto dalla Città Metropolitana di Napoli, e proponendo, a sua volta, appello incidentale.

Il Consiglio di Stato, con sentenza del 23 dicembre 2021, n. 8559, riformava la menzionata pronunzia del T.A.R., accogliendo l'appello principale e rigettava gli appelli incidentali proposti dalla Città Metropolitana di Napoli e dal Sig. A.A.

In particolare la menzionata sentenza riteneva che i motivi di gravame dedotti in via principale e incidentale consentissero il riesame dell'intera controversia, la quale a sua volta implicava la soluzione di due essenziali questioni: (i) l'individuazione dell'Amministrazione chiamata a emanare il provvedimento di restituzione del bene previa riduzione in pristino, oppure il decreto di acquisizione sanante (ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 ); (ii) l'individuazione dell'Amministrazione tenuta al risarcimento del danno per l'occupazione illegittima patita dal proprietario alla scadenza dei decreti di occupazione di urgenza.

Sul primo punto il Consiglio di Stato riteneva che l'Amministrazione competente a valutare l'eventualità dell'acquisizione del bene, oppure la sua restituzione, fosse la Città Metropolitana di Napoli, quale soggetto utilizzatore dell'immobile.

Sul secondo punto, il giudice d'appello rilevava che fino alla decisione circa l'esercizio o meno del potere in questione da parte dell'Amministrazione sopra citata nessuna statuizione giudiziale potesse essere emanata sui profili risarcitori derivanti dall'asserita occupazione illegittima del fondo, in quanto, secondo una giurisprudenza già radicata, il profilo risarcitorio, per l'occupazione illegittima del bene, è aspetto strettamente connesso all'esercizio del potere di acquisizione ex art. 42-bis TUE.

Sicché sino a quando l'Amministrazione non si determina a esercitare o meno questo potere, liquidando, nel primo caso, il risarcimento per l'occupazione illegittima del fondo, nessuna domanda in tal senso può essere proposta dal privato, dovendosi considerare anche quest'ultima come relativa a un potere amministrativo non ancora esercitato.

Di conseguenza il Consiglio di Stato respingeva la domanda risarcitoria e, a tutela della posizione del ricorrente in primo grado, accoglieva l'originario suo ricorso disponendo le conseguenti misure conformative nelle forme del predetto art. 42-bis TUE la cui positiva applicazione con la relativa facoltà di scelta era sostanzialmente posta a carico della Città Metropolitana di Napoli.

Contro la sentenza del Consiglio di Stato, la Città Metropolitana di Napoli proponeva ricorso per Cassazione articolato in tre motivi.

A.A. replicava con controricorso, proponendo a sua volta un motivo di ricorso incidentale e la Presidenza del Consiglio dei ministri resisteva con controricorso.

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, con l'ordinanza in commento, rigetta il ricorso ed il ricorso incidentale.

La questione

Il vizio di giurisdizione, “per sconfinamento” e “per arretramento”

La Città Metropolitana di Napoli sollevava censure avverso la menzionata sentenza del Consiglio di Stato n. 8559/2021, asserendo, con un primo motivo di ricorso principale, la sussistenza di un eccesso di potere giurisdizionale “per sconfinamento”, in particolare asserendo che il Consiglio di Stato avrebbe superato i limiti della propria giurisdizione, imponendo all'Amministrazione l'adozione di un provvedimento specifico, seppur a contenuto alternativo, tra acquisizione sanante e restituzione del bene.

Col secondo e terzo motivo del ricorso medesimo, sempre la Città Metropolitana di Napoli, deduceva un eccesso di potere giurisdizionale “per arretramento”, per aver la sentenza negato la possibilità di condannare alla restituzione del terreno illegittimamente occupato e di risarcire per equivalente monetario il danno subito, precludendo la cognizione giurisdizionale del fatto illecito integrato dall'occupazione illegittima del fondo (con la conseguente necessità, comunque, di un ulteriore intervento dell'Amministrazione).

Con motivo di ricorso incidentale, similmente ma in diversa prospettiva, veniva censurata dal Sig. A.A. l'impossibilità, sostenuta dal Consiglio di Stato, di emanare statuizioni risarcitorie, sia in forma specifica che per equivalente, fino a quando l'Amministrazione non avesse esercitato il potere previsto dall'art. 42-bis TUE.

Ulteriore questione discussa era se, nel caso di specie, la decisione del giudice amministrativo, fondata sull'interpretazione delle norme giuridiche applicabili, potesse configurare un mero errore giuridico interno alla giurisdizione o se invece si traducesse in una violazione del limite esterno della stessa, con conseguenti riflessi sull'esercizio della giurisdizione stessa.

Le soluzioni giuridiche

L'inammissibilità e l'infondatezza dei vizi dedotti

Le doglianze sollevate dalla Città Metropolitana di Napoli sono state dichiarate in parte infondate in parte inammissibili, dal momento che, in sintesi estrema:

i) sull'eccesso di potere “per sconfinamento”, la Corte di cassazione ha statuito che il Consiglio di Stato non ha ecceduto i limiti della propria giurisdizione imponendo all'Amministrazione l'adozione di uno specifico provvedimento. Al contrario, la sentenza ha riconosciuto l'applicabilità dell'art. 42-bisTUE che quella potestà amministrativa contempla come premessa per la risoluzione del caso concreto. Pertanto, la giurisdizione amministrativa non si è sostituita all'Amministrazione né ha invaso il campo riservato alla sua discrezionalità, di qui l'infondatezza della censura;

ii) sull'eccesso di potere “per arretramento” la Corte di cassazione afferma invece che la violazione del limite della giurisdizione per asserito arretramento non è configurabile neppure in astratto, di qui la dichiarazione di inammissibilità, quando, come nella specie, la negazione di tutela alla situazione soggettiva azionata risulti frutto di una scelta ermeneutica - giusta o sbagliata che sia - a proposito del significato delle norme di diritto applicate (i.a. v. Cass., sez. un., ord. 15 settembre 2022, n. 27174). Un errore di interpretazione non può costituire una violazione del limite esterno della giurisdizione, che sarebbe rilevabile solo qualora si affermasse l'assenza totale di una tutela giurisdizionale.

In definitiva, la Corte ha rigettato sia il ricorso principale sia quello incidentale, confermando la correttezza della decisione gravata.

Osservazioni

La decisione appare pienamente condivisibile, chiarendo in particolare che, di per sé, l'interpretazione di una norma che conduca al postponimento della possibilità di proporre un'azione risarcitoria ad un momento successivo rispetto ad una decisione dell'Amministrazione (nel caso di specie) in ordine all'acquisizione o alla restituzione del bene, non si traduce in un vizio di giurisdizione “per arretramento”, almeno nella misura in cui derivi direttamente dall'interpretazione di una specifica norma.

In generale, viene confermata, anche sotto il profilo della giurisdizione, la centralità, nell'ambito della utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico, dell'art. 42-bisTUE, basato sulla necessità di una decisione dell'Amministrazione in ordine all'acquisizione con risarcimento ovvero alla restituzione del bene, rispetto ai poteri del giudice in relazione ai vari mezzi di tutela previsti dall'ordinamento a tutela della proprietà.

Rimangono forse dei dubbi sulla compatibilità con il diritto sovranazionale di questo sistema, e comunque la Corte si tiene lontana dal prendere posizione sulla correttezza dell'interpretazione offerta dal Consiglio di Stato, ma tutto ciò non si configura di per sé quale vizio di giurisdizione.