Illegittimo il decreto decisorio sul ricorso straordinario al Presidente della Regione Sicilia reso in difformità rispetto al parere del C.g.a

Il caso

Decreto decisorio del ricorso straordinario adottato dal Presidente della Regione Sicilia in difformità rispetto al parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa

La questione oggetto di trattazione riguarda la valenza del parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa all'interno del procedimento di adozione del decreto decisorio di un ricorso straordinario al Presidente della Regione Sicilia.

Il d.lgs. n. 373/2003, recante le norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana, all'art. 9, comma 5, prevede la possibilità per il Presidente della Regione che non intenda decidere il ricorso in maniera conforme al parere del Consiglio di giustizia amministrativa, di sottoporre la questione alla deliberazione della Giunta regionale.

Tuttavia, a parere dell'istante, si sarebbe assistito ad un'abrogazione tacita del citato articolo, in quanto l'art. 14 d.P.R. 1199/1977, come novellato dalla legge n. 69/2009, nel disporre che il Presidente della Repubblica non possa discostarsi dal parere vincolante del Consiglio di Stato, espone un principio estendibile al ricorso de quo.

Il Tribunale Amministrativo di primo grado ha ritenuto di non accogliere la tesi sostenuta da parte ricorrente. L' art. 9, comma 5, d.lgs. n. 373/2003, a parere del Giudice di prime cure, non avrebbe subìto una tacita abrogazione per sopravvenuta incompatibilità con la legge n. 69/2009, in quanto esso gode di rango sovraordinato rispetto alla legge ordinaria, recando le norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana.

Il petitum della successiva impugnazione consiste nella declaratoria d'illegittimità del decreto decisorio poiché non conforme al parere delle Sezioni Riunite del Consiglio di Giustizia Amministrativa.

La questione

Gli effetti delle modifiche legislative intervenute con legge n. 69 del 2009 sul ricorso straordinario

Il ricorrente sostiene che la riforma legislativa del 2009 avrebbe inteso trasformare il parere reso dal Consiglio di Stato in un atto consultivo vincolante e obbligatorio; parallelamente ed in conseguenza di ciò, anche il Presidente della Regione avrebbe perso il potere di discostarsi dal parere reso dal C.G.A.R.S. in sede consultiva.

La mancata equiparazione dei due strumenti di tutela costituirebbe violazione dei canoni costituzionali di eguaglianza, parità di trattamento e del diritto di difesa.

Le soluzioni giuridiche

L'identità di genesi e struttura delle due ipotesi di ricorso straordinario

Il Collegio ha ritenuto non sussistente un'implicita abrogazione dell'art. 9, comma 5, d.lgs. n. 373/2003 a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 69 della legge n. 69/2009.

Due le considerazioni a sostegno della decisione della Corte.

Da un lato, infatti, se si volesse far discendere la prerogativa del Presidente della Regione di decidere difformemente dal parere del Consiglio di giustizia amministrativa dall'art. 23, ultimo comma, dello Statuto della Regione Sicilia, essendo lo Statuto convertito in l. cost. 26 febbraio 1948, n. 2, non potrebbe subire una soppressione ad opera della legge n. 69 del 18 giugno 2009.

Parimenti, alcuna abrogazione potrebbe discendere dalla legge n. 69/2009 nei confronti della previsione di cui al d.lgs. n. 373/2003. In base alla giurisprudenza e dottrina maggioritarie, il principio di gerarchia delle fonti impone di considerare i decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale quali fonti “ultraprimarie”, collocate a un livello sub-costituzionale, ma più alto rispetto agli altri atti legislativi.

Tuttavia, in considerazione della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione, il Collegio aveva sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 5, d.lgs. n. 373/2003 per contrasto con gli artt. 3,11,24,111,117, comma 1 e 136 della Costituzione.

La Corte costituzionale, investita della questione, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma 5, d.lgs. n. 373/2003, poiché il conferimento di una valenza diversificata al parere reso dal C.G.A.R.S. rispetto al similare parere del Consiglio di Stato violerebbe la ratio essendi della riforma del 2009.

La progressiva giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario ha, infatti, preso le mosse dall'eliminazione della possibilità di discostarsi dal parere del Consiglio di Stato in sede di decreto presidenziale. Ciò conferma il valore meramente dichiarativo del decreto, che non costituisce vero e proprio atto giurisdizionale ma, grazie alla vincolatività del parere, ad esso si accosta per contenuti e forme di tutela.

La giurisprudenza di legittimità ha poi favorito l'equiparazione tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale amministrativo, ammettendo l'azione di ottemperanza per l'esecuzione dei decreti decisori su ricorsi straordinari e la loro sindacabilità per motivi inerenti alla giurisdizione ad opera della Corte di cassazione.

Non da ultimo, si evidenzia che in sede di parere il Consiglio di Stato è legittimato a sollevare questione di costituzionalità, assimilando la decisione ad un rimedio giustiziale.

La predicata equiparazione ha trovato di recente ingresso anche nella giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'Uomo, la quale ha esteso alla decisione del ricorso straordinario le garanzie ex art. 6 della Convenzione in tema di equo processo, riconoscendo in questo un judicial remedy.

Ciò posto, il Giudice delle Leggi ha ritenuto di dover riconoscere i citati strumenti di tutela anche al ricorso al Presidente della Regione Siciliana, data la vincolatività del parere del C.G.A.R.S..

Le due tipologie di ricorso in questione rappresentano quindi mezzi di tutela del cittadino che, condividendo la medesima struttura procedimentale, devono essere disciplinati in modo analogo.

La dedotta disparità di trattamento incorre infatti in violazione degli artt. 3 e 24 Cost., in quanto si traduce in una differenziata tutela dei diritti e degli interessi legittimi del tutto priva di fondamento e lesiva del diritto di difesa.

In sede di riassunzione del processo a seguito di declaratoria d'illegittimità costituzionale, pertanto, il Consiglio di giustizia amministrativa, ritenendo il rapporto non esaurito, ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati dichiarati contra legem.

Osservazioni

La vincolatività dei pareri endoprocedimentali resi in sede di ricorso straordinario

Nel declinare il principio di eguaglianza, la Consulta ha ripercorso le fasi della giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario, ricordando che proprio al carattere vincolante del parere del Consiglio di Stato si deve l'evoluzione e l'ampliamento delle garanzie del cittadino che si confronta con il potere pubblico.

Questa evoluzione lineare, favorita anche dalla giurisprudenza di legittimità, vuole e deve ricomprendere al suo interno tutte le tipologie di ricorso straordinario, non potendo lo speciale Statuto della Regione siciliana costituire ancoraggio di un arretramento di tutele che anche le Corti europee vedrebbero con sfavore.

La normativa di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana, se in un primo momento appariva allineata al previgente art. 14 del d.P.R. n. 1199/1971, risulta ora ingiustificata alla luce della legge n. 69/2009 e dei limiti posti dai pareri endoprocedimentali alle decisioni “giustiziali” degli organi di vertice politico.